При разработке законодательных и других правовых и нормативных документов, а также при организации защиты информации важно правильно ориентироваться во всем блоке действующей законодательной базы в этой области.

Проблемы, связанные с правильной трактовкой и применением законодательства Российской Федерации в этой области, периодически возникают в практической работе по организации защиты информации от ее утечки по техническим каналам, от несанкционированного доступа к информации и от воздействий на нее при обработке в технических средствах информатизации (далее - защита информации), а также в ходе контроля эффективности принимаемых мер защиты. В частности, такие вопросы возникают применительно к трактовке содержания категорий "служебная тайна" и "конфиденциальная информация".

Базовым законом в области защиты информации является принятый в начале 1995 года Федеральный Закон "Об информации, информатизации и защите информации" (далее для краткости - "Закон об информации"), который регламентирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов Российской Федерации на основе сбора, накопления, хранения, распространения и предоставления потребителям документированной информации, а также при создании и использовании информационных технологий, при защите информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

В соответствие с этим Законом должны быть приведены ранее изданные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации правовые акты, а также все законодательство России (статья 25 Закона).

Закон гласит:

• информационные ресурсы делятся на ГОСУДАРСТВЕННЫЕ и НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ (статья 6, часть 1);
• государственные информационные ресурсы Российской Федерации формируются в соответствии со сферами ведения как: федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; информационные ресурсы субъектов Российской Федерации (статья 7, часть 1);
• государственные информационные ресурсы являются ОТКРЫТЫМИ и ОБЩЕДОСТУПНЫМИ. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ОГРАНИЧЕННОГО ДОСТУПА (статья 10, часть 1);
• документированная информация с ограниченного доступа по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ, и КОНФИДЕНЦИАЛЬНУЮ (статья 10, часть 2).
• конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 2);
• ПЕРСОНАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ о гражданах, включаемые в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Российской Федерации, информационных ресурсов местного самоуправления, а также получаемые и собираемые негосударственными организациями, отнесены к категории конфиденциальной информации (статья 11, часть 1).

Из этого Закона следует:

• информация из любой области знаний и деятельности в принципе является открытой и общедоступной, если законодательством не предусмотрено ограничение доступа к ней в установленном порядке;
• категория "конфиденциальная информация", в соответствии с понятием, приведенным выше из статьи 2 "Закона об информации", объединяет все виды защищаемой информации (тайн). Это относится и к государственным и к негосударственным информационным ресурсам. При этом, исключение составляет информация, отнесенная к государственной тайне: она к конфиденциальной информации не относится, а является составной частью информации с ограниченным доступом (основание - статья 10, часть 2 указанного Закона). Этому положению "Закона об информации" не соответствует статья 8 Федерального закона "Об участии в международном информационном обмене" (1996 год), в которой делается ссылка на государственную тайну "ИЛИ ИНУЮ конфиденциальную информацию" (то есть информация, составляющая государственную тайну, является здесь составной частью конфиденциальной информации).

Отнесение информации к категориям осуществляется:

• к государственной тайне - в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне";
• к конфиденциальной информации - в порядке, установленном законодательством РФ;
• к персональным данным о гражданах - федеральным законом.

Для наглядности категории государственных информационных ресурсов можно представить следующим образом:

	Информация с ограниченным доступом
ОТКРЫТАЯ ОБЩЕДОСТУПНАЯ ИНФОРМАЦИЯ во всех областях знаний и деятельности	Информация, отнесенная к государственной тайне	Конфиденциальная информация	Персональные данные о гражданах (относятся к категории конфиденциальной информации, но регламентируются отдельным законом)

В соответствии с "Законом об информации" режим защиты информации устанавливается (статья 21):

• в отношении сведений, отнесенных к ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ, - уполномоченными органами на основании Закона Российской Федерации "О государственной тайне";
• в отношении конфиденциальной информации - СОБСТВЕННИКОМ информационных ресурсов или уполномоченным лицом на основании "Закона об информации";
• в отношении персональных данных - отдельным федеральным законом.

Принципиальным здесь является положение, что режим защиты конфиденциальной информации определяет ее собственник, то есть соответствующий орган государственной власти или управления, организация, учреждение, предприятие.

Категория "СЛУЖЕБНАЯ ТАЙНА" ранее применялась для обозначения сведений ведомственного характера с грифом "секретно" и за ее разглашение предусматривалась уголовная ответственность. В настоящее время эта категория из Уголовного кодекса изъята и в прежнем ее понимании из правового поля исчезла в связи с принятием в июле 1993 года Закона "О государственной тайне" по двум причинам:

• во-первых, информация с грифом "секретно" теперь составляет государственную тайну;
• во-вторых, применение грифов секретности для других категорий информации не допускается в соответствии со статьей 8 указанного Закона.

Вместе с тем, Гражданским кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1995 года, предусмотрена категория "служебная тайна" в сочетании с категорией "коммерческая тайна". Статья 139 Кодекса гласит:

1. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, если информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
2. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными настоящим Кодексом и другими законами.

Из этого следует, что произошло изменение содержания категории "служебная тайна": с января 1995 года под ней (по аналогии с коммерческой тайной в негосударственных структурах) понимается служебная информация в государственных структурах, имеющая коммерческую ценность. В отличие от коммерческой тайны (в коммерческих структурах) защищаемая государством конфиденциальная информация не ограничивается только коммерческой ценностью, поэтому служебная тайна является составной частью конфиденциальной информации. В государственных структурах еще может быть информация, имеющая политическую или иную ценность. Поскольку к служебной тайне она не относится, ей необходимо присваивать гриф "конфиденциально" или иной гриф (к примеру, "для служебного пользования", применяемый в органах исполнительной власти и установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233).

Такая трактовка категории "служебная тайна" соответствует проекту Федерального закона "О коммерческой тайне", где предусмотрено при передачи информации с грифом "коммерческая тайна" в государственные органы охранять ее как служебную тайну (статья 18, часть 1 проекта Закона).

За разглашение служебной тайны уголовная ответственность новым Уголовным кодексом РФ не предусмотрена, в отличие от коммерческой тайны (статья 183).

Изложенное можно проиллюстрировать следующим образом:

	Информация, отнесенная к государственной тайне, гриф			Информация, составляющая служебную тайну, гриф
Основание и время действия	"ОВ"	"сов.секретно"	"секретно"	"секретно"	представляющая коммерческую ценность
До 1994 года Постановление Совета Министров СССР от 12 мая 1987г. N 556-126 (приложение).	+	+	-	+	-
С 1994 года Закон РФ "О государственной тайне" от 21 июля 1993 года N 5485-1 (ст.8, части 2 и 4).	+	+	+	-	-
С 1995 года Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года (статья 139).	-	-	-	-	+

Результаты анализа законодательных документов по вопросу о категориях информации можно обобщить в виде, представленном на схеме 1.

Первое. В одном органе государственной власти (управления), в государственной или коммерческой организации могут циркулировать несколько видов информации, как своей, так и "чужой", то есть других собственников информации, которые передали ее им в установленном порядке.

К примеру, в Банке России это государственная тайна, конфиденциальная информация (в том числе служебная тайна), банковская тайна, коммерческая тайна коммерческих банков.

В коммерческом банке это государственная тайна и конфиденциальная информация, переданные ему государственными органами или организациями в установленном порядке; банковская тайна, коммерческая тайна о его коммерческой деятельности.

Следует уточнить, что охрана в кредитных организациях, в Банке России тайны об операциях, о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов (банковская тайна), а также иных сведений, устанавливаемых кредитной организацией, предусмотрено статьей 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Под иными сведениями, необходимо понимаются сведения о "производственной" (коммерческой) деятельности соответствующей организации, не подпадающие под понятие банковской тайны, но так же, как и она, не подлежащие, по решению этой организации, широкому распространению.

Очевидно, что организация защиты информации в государственных и коммерческих кредитных организациях имеет свою специфику и требует единого подхода и координации со стороны Банка России.

Статьей 21 (часть 3) "Закона об информации" предусмотрен контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением требований к защите информации с ограниченным доступом, порядок которого определяет Правительство Российской Федерации.

Это означает, что контроль состояния защиты должен охватывать все три составляющие информации с ограниченным доступом, входящей в государственные информационные ресурсы:

• информацию, составляющую государственную тайну;
• конфиденциальную информацию;
• персональные данные о гражданах.

При этом, контроль в равной степени должен охватывать и негосударственные структуры при наличии у них (при передаче им на законном основании) указанных видов информации, входящих в государственные информационные ресурсы.